TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-221/24
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 221 de 2024
Expediente: CJU-4772.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva (Huila) y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de esa misma ciudad.
Magistrado ponente:
José Fernando Reyes Cuartas.
Bogotá D.C., siete (7) de febrero de dos mil veinticuatro (2024).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 24 de septiembre de 2021[1], a través de apoderado judicial, la Caja de Compensación Familiar del Huila EPS (en adelante Comfamiliar Huila EPS) presentó una demanda ordinaria laboral contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES) y la Secretaría Departamental de Salud del Huila. Solicitó que se le ordenara a la entidad demandada reconocer y pagar los gastos en los que incurrió la EPS para la prestación de los servicios y tecnologías en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado. En concreto: (i) la suma de $18.408.491 por concepto de esfuerzos propios de los meses de agosto y noviembre del 2020, producto de las facturas por concepto de administración de recursos del régimen subsidiado[2] de los afiliados del municipio de Baraya (Huila); y (ii) los intereses moratorios, las agencias en derecho y las costas del proceso. Comfamiliar Huila EPS afirmó que estos servicios debían ser pagados con las diferentes fuentes de financiamiento del SGSSS, incluyendo el esfuerzo propio a cargo de las entidades territoriales. Esto de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud, en la que se determina la UPC y los valores que debe asumir cada una de las fuentes de financiación.
2. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva (Huila). Mediante auto del 22 de junio de 2022[3], dicha autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos de Neiva. Precisó que, cuando se susciten conflictos respecto del sistema de seguridad social integral, es necesario verificar que: (i) se trate de una controversia derivada de la prestación del servicio de salud; y (ii) aquella surja entre empleadores, afiliados, beneficiarios o usuarios, o entidades administradoras y prestadoras. Afirmó que dichos presupuestos no se cumplían porque los sujetos involucrados en el trámite son una entidad territorial (municipio de Baraya) y una autoridad del orden nacional (la ADRES). Además, explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos judiciales que tengan como fin resolver los procesos ejecutivos promovidos por una EPS, para que se libre mandamiento de pago en su favor por concepto de los recursos de esfuerzo propio en la prestación del servicio de salud. Para fundamentar su posición, se refirió al contenido del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso (en adelante CGP) y al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). A su vez, mencionó el Auto 721 de 2021 de la Corte Constitucional[4].
3. El asunto fue asignado por reparto al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva[5]. Mediante auto del 13 de enero de 2023[6], dicha autoridad judicial solicitó a Comfamiliar Huila EPS pronunciarse frente a la naturaleza de su pretensión. El juzgado administrativo estimó que el asunto fue asignado a este despacho bajo la figura del proceso nulidad y restablecimiento del derecho, medio de control elegido directamente por la Oficina Judicial mas no por la parte demandante[7]. Como consecuencia de lo anterior, la parte actora adecuó la demanda a un proceso ejecutivo[8].
4. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones a través de auto del 21 de septiembre de 2023[9]. El despacho estimó que no estaba facultado para conocer de la demanda, debido a que el conflicto no se enmarcaba en los eventos en los cuales la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene competencia, en virtud de los artículos 104[10] y 297[11] del CPACA. Afirmó que la demanda ejecutiva promovida por Comfamiliar Huila EPS no estaba soportada en condenas impuestas, conciliaciones aprobadas por la jurisdicción, o en títulos ejecutivos derivados de contratos celebrados por entidades públicas.
5. Además, el juzgado precisó que la solicitud de la parte demandante se basa en facturas que no son producto del desarrollo o ejecución de algún tipo de contrato suscrito entre las partes, sino facturas en las que se cobran servicios prestados de manera directa por la ejecutante a usuarios del régimen subsidiado con cargo a recursos de esfuerzo propio[12]. Por lo anterior, concluyó que le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocer de la demanda promovida por Comfamiliar Huila EPS. Sustentó su decisión en el Auto 1181 de 2021 de la Corte Constitucional[13] y en los artículos 139 del CGP y 309 del CPACA. Por último, el 28 de septiembre de 2023 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva remitió el conflicto de jurisdicciones a esta corporación.
6. De conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena, el expediente se envió al despacho del magistrado sustanciador el 20 de noviembre de 2023[14].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
7. De conformidad con el artículo 241, numeral 11 de la Constitución, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
8. Esta Corporación ha advertido que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se configuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, los cuales han sido definidos reiteradamente por este Tribunal[15]. En el asunto de la referencia se cumplen los anteriores presupuestos por las razones que pasan a exponerse.
|
Presupuesto subjetivo |
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva). |
|
Presupuesto objetivo |
La controversia corresponde a un proceso judicial promovido por Comfamiliar Huila EPS, en el cual se pretende el reconocimiento de los esfuerzos propios en los que, según la demandante, incurrió para la administración de recursos del régimen subsidiado. |
|
Presupuesto normativo |
Las autoridades judiciales en conflicto enunciaron fundamentos legales y jurisprudenciales para sustentar su falta de jurisdicción. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva explicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de los procesos judiciales que tengan como fin resolver los procesos ejecutivos promovidos por una EPS, para que se libre mandamiento de pago en su favor por concepto de los recursos de esfuerzo propio en la prestación del servicio de salud. Además, indicó que no se cumplían los requisitos para que se activara la competencia general de la jurisdicción ordinaria. Para fundamentar su posición, se refirió al artículo 2° de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 del CGP y al artículo 104 del CPACA. Finalmente, mencionó el Auto 721 de 2021 de la Corte Constitucional. Por su parte, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva estimó que la jurisdicción ordinaria laboral debía continuar con el trámite del proceso. Señaló que, la demanda promovida por Comfamiliar Huila EPS no tiene fundamento en la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA, en concordancia con lo previsto en los artículos 297 y 309 del mismo código. Esto porque no está soportada en un título ejecutivo derivado de una providencia judicial o de algún contrato estatal. Además, mencionó el Auto 1181 de 2021 de la Corte Constitucional. |
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los procesos relacionados con el pago de la UPC al Estado por prestaciones del POS, hoy PBS. Reiteración del Auto 721 de 2021
9. Mediante el Auto 721 de 2021, la Sala Plena de esta Corporación determinó que los jueces contenciosos administrativos son competentes para conocer de los conflictos en los que se persiga el reconocimiento y pago de los valores correspondientes a la unidad de pago por capitación (UPC) por prestaciones del antiguo POS, hoy PBS.
10. La Ley 100 de 1993 estableció que el sistema de salud reconocería a las EPS, un valor que denominó unidad de pago por capitación (UPC), el cual representa el monto anual en salud que reconoce la Nación a dichas entidades para cubrir la atención derivada del plan de beneficios en salud, antes POS hoy PBS. Para el pago de este valor se estableció el procedimiento administrativo de Liquidación Mensual de Afiliados (LM) que tiene como finalidad el giro directo desde la Nación de los recursos que financian y cofinancian el aseguramiento de la población afiliada al régimen subsidiado, a las EPS y su red prestadora con el fin de lograr un mejor flujo de los recursos[16].
11. El procedimiento no es un simple pago que efectúa el Ministerio de Salud a las EPS en nombre de las entidades territoriales. Primero, porque es un trámite administrativo complejo. Segundo debido a que las fuentes de financiación de la UPC y el destino de estos dineros han sido considerados como recursos públicos, razón por la cual, los dineros de la salud reconocidos por la Nación por cada uno de los afiliados al Régimen Subsidiado para cubrir las prestaciones del PBS, constituyen la UPC. Este valor se calcula mediante un procedimiento administrativo, con base en variables actuariales que implican un proceso complejo y que deriva en la emisión de un acto administrativo por parte del Ministerio de Salud y mediante el cual se liquida la UPC en relación con cada EPS. Por lo tanto, los asuntos en los que se reclama el pago de la UPC, no pueden considerarse como un simple pago o cobro de dinero.
12. La Corte estableció que se trata de controversias (i) en la que una de las partes es una entidad pública; y que involucra procedimientos administrativos como (ii) la liquidación y pago de la UPC y; (iii) la habilitación de las EPS por parte del Estado para prestar el servicio público de salud. Asimismo, la Corte señaló que se trataba de litigios exclusivamente económicos que se escapaban al ámbito de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral[17]. Esto porque lo que se cuestiona es el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado[18].
13. Esta Corporación sostuvo que, en este asunto, no es aplicable la competencia general de la jurisdicción ordinaria porque las controversias que se suscitan entre las EPS y las entidades territoriales, relacionadas con el pago de los servicios y tecnologías con cargo a la UPC en el régimen subsidiado, no corresponden a litigios que puedan relacionarse directamente con la prestación de los servicios de la seguridad social, sino, más bien, con la organización y financiación del sistema de salud, carácter económico[19].
14. Por lo anterior, la Sala Plena concluye que, en virtud de la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de aquellos litigios en los que se pretenda reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antiguo POS, hoy PBS UPC. Lo anterior, en la medida en que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado[20].
Caso concreto
15. Comfamiliar Huila EPS promovió una demanda contra la ADRES y la Secretaría Departamental de Salud del Huila. Esto con el fin de que se le ordenara reconocer y pagar la suma de $18.408.491 por concepto de esfuerzos propios en la administración de recursos del régimen subsidiado. Lo anterior, con ocasión de los servicios y tecnologías en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado que la demandante prestó a los afiliados del municipio de Baraya (Huila) durante los meses de agosto y noviembre de 2020.
16. Los recursos con los que se paga la UPC provienen de fuentes de financiación que se encuentran sujetas al derecho administrativo, por su naturaleza pública y parafiscal. Además, el procedimiento administrativo de Liquidación Mensual de Afiliados está en cabeza del Estado y se sufraga con dineros públicos. A partir de lo anterior, la Sala estima que el asunto de la referencia debe ser asignado al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva, en representación de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de conformidad con las consideraciones expuestas en el Auto 721 de 2021.
17. Así las cosas, la Corte remitirá el expediente CJU-4772 al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de esa misma ciudad.
Regla de decisión: [l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del [antiguo] POS, hoy PBS, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado[21].
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva (Huila) y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de esa misma ciudad y DECLARAR que el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la Caja de Compensación Familiar del Huila EPS.
Segundo. REMITIR el expediente CJU-4772 al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial y al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
DIANA FAJARDO RIVERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con comisión
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo 02Demanda.pdf.
[2] Ibidem.
[3] Expediente digital, archivo 033AutoFaltaJurisdiccion.pdf.
[4] En esa oportunidad, la Corte estableció la regla de decisión, según la cual, [l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado.
[5] En el acta de reparto, la Oficina Judicial indicó que el asunto estaba dentro del grupo de los procesos ejecutivos.
[6] Expediente digital, archivo 08AutoOrdenaAdecuarDemanda.pdf.
[7] Expediente digital, archivos 08AutoOrdenaAdecuarDemanda.pdf y 13FaltaJurisdiccion.pdf.
[8] Ibidem. El juzgado administrativo precisó que la parte demandante promovió fue una demanda ordinaria de seguridad social, en donde no se hacía alusión a la pretensión de nulidad de un determinado acto administrativo, por lo que se hacía necesario [confirmar], si ese era la pretensión de la parte demandante [para] que adecuara la demanda.
[9] Expediente digital archivo 13FaltaJurisdiccion.pdf. Si bien el auto tiene como fecha el 21 de septiembre de 2022, la providencia que ordenó readecuar la demanda es del 13 de enero de 2023. Por lo tanto, el auto se profirió el 21 de septiembre de 2023, de modo que el auto que declaró la falta de jurisdicción podría tener un error en su fecha.
[10] Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: ( ) 6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.
[11] Artículo 297. Título ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:
1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.
3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar.
[12] Ibidem.
[13] En esa oportunidad, la Corte estableció la siguiente regla de decisión [c]orresponde conocer a la jurisdicción ordinaria laboral los procesos ejecutivos promovidos por una EPS, con el fin de que se libre mandamiento de pago en su favor por concepto de los recursos de esfuerzo propio en la prestación de servicios en el marco del sistema de seguridad social en salud y por el monto definido en la Liquidación Mensual de Afiliados correspondiente, siempre que no se enmarque en ninguno de los supuestos previstos por el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011.
[14] Expediente digital, archivo 03CJU-4772 Constancia de Reparto.pdf.
[15] Auto 155 de 2019. Respecto al presupuesto subjetivo, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. De otra parte, en lo referente al presupuesto objetivo, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). Finalmente, sobre el presupuesto normativo, se entiende que no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[16] La ADRES ha explicado que: [e]l Régimen Subsidiado está financiado por diferentes fuentes de recursos: Sistema General de Participaciones (SGP), Recursos de los artículos 217 de la Ley 100 de 1993 y del artículo 46 de la Ley 1438 de 2011, que administren directamente las Cajas de Compensación Familiar, Recursos definidos en la Ley 1393 que se recauden en nivel central, Esfuerzo Propio, Aportes del Presupuesto General de la Nación - APN y ADRES. El valor de la liquidación se distribuye por cada fuente de financiación de conformidad con lo establecido en la Ley 715 de 2001. Se debe llevar el control por municipio y por fuente de financiación (CCF, SGP, Esfuerzo Propio, APN y ADRES) de los recursos aplicados en cada liquidación mensual de afiliados; de igual forma, contar con un histórico de los resultados de las liquidaciones, los pagos realizados descritos anteriormente y el detalle de los afiliados incluidos en la LMA. ( ). Al respecto puede consultarse: http://test.adres.gov.co/R-Subsidiado/Procesos-y-procedimientos/Procesos/Proceso-Liquidaci%C3%B3n-Mensual-de-Afiliados-LMA
[17] En esl Auto 917 de 2022 se reiteró lo dispuesto en el Auto 721 de 2021.
[18] El artículo 104 del CPACA consagró que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. El artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001 modificado por el artículo 622 del CGP determinó que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conocerá de: [l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.
[19] Auto 721 de 2021.
[20] Auto 721 de 2021.
[21] Auto 721 de 2021.